Die Antwort ist kurz, aber entscheidend: Das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG gilt nicht nur für Bundesgesetze – es gilt für alle Gesetze (im materiellen Sinne), also auch für Landesgesetze und kommunale Satzungen, sofern sie (nach dem GG) Grundrechte einschränken können. Die Behauptung, „kommunale Satzungen schränkten keine Grundrechte ein“, ist falsch (denkbar wäre etwa: eine kommunale Gebührenordnung, die die Kunstfreiheit berührt – aber das ist nicht der Hauptanwendungsfall; relevanter: Bauordnungen, die Eigentum einschränken (Art. 14 GG), oder Satzungen, die die Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG) beschränken). [siehe auch die einschlägige Expertise zum Zitiergebot]
Hier die systematische, wortlautzentrierte Analyse.
1. Der Wortlaut des Art. 19 I 2 GG: „Das Gesetz“
Art. 19 I 2 GG lautet:
„Außerdem muss das Gesetz das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen.“
| „Das Gesetz“ | In der deutschen Verfassungstradition (und nach Art. 20 III GG) ist ein Gesetz im formellen Sinne: ein Parlamentsgesetz (des Bundes oder der Länder). |
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| Aber: Art. 19 I GG spricht von „durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes“ . Damit sind alle Rechtsnormen gemeint, die auf einem Parlamentsgesetz beruhen (Rechtsverordnungen, Satzungen). |
| Also: Das Zitiergebot gilt für jede Rechtsnorm, die ein Grundrecht einschränkt – egal, ob sie vom Bund, vom Land oder von einer Gemeinde erlassen wird. |
2. Die Bindung der Länder an die Grundrechte (Art. 1 III GG)
Art. 1 III GG: „Die nachfolgenden Grundrechte binden Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht.“
| „Gesetzgebung“ | umfasst auch die Landesgesetzgebung. Die Länder sind ebenso an die Grundrechte gebunden wie der Bund. |
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| Also: | Wenn ein Landesgesetz ein Grundrecht einschränkt (soweit dies nach dem GG zulässig ist), dann muss es das Zitiergebot beachten. |
Beispiel: Ein Landespolizeigesetz schränkt das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 GG) ein. Es muss Art. 13 GG nennen.
3. Kommunale Satzungen: Einschränkung von Grundrechten?
| Kommunale Satzungen (z.B. Baugebührenordnung, Straßenreinigungssatzung, Marktsatzung) | Können (mittelbar) in Grundrechte eingreifen: z.B. Eigentumsfreiheit (Art. 14 GG), Berufsfreiheit (Art. 12 GG). |
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| Die Satzung beruht auf einem Landesgesetz (Gemeindeordnung, BauGB). | Sie ist „auf Grund eines Gesetzes“ ergangen (Art. 19 I 1 GG). |
| Also: | Wenn die kommunale Satzung ein Grundrecht einschränkt, muss sie das Zitiergebot beachten? Problematisch: Der Normgeber (Gemeinde, Satzungsgeber) ist nicht der Landesgesetzgeber. |
Die herrschende Lehre (und das BVerfG) wenden Art. 19 I 2 GG nicht unmittelbar auf kommunale Satzungen an – mit der Begründung, Satzungen seien keine „Gesetze“ i.S.d. Art. 19 I GG (sie seien nur „untergesetzlich“). Das ist falsch , denn:
| Art. 19 I GG spricht von „durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes“ . | Eine Satzung ist „auf Grund eines Gesetzes“ ergangen. Also muss sie (eigentlich) das Zitiergebot erfüllen – im Rahmen des ermächtigenden Gesetzes. |
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Aber: Die Gemeinde kann in der Satzung nicht „irgendein Grundrecht“ nennen – sie muss sich nach dem ermächtigenden Gesetz richten. Das ermächtigende Gesetz (Landesgesetz) muss das Zitiergebot erfüllen (und die Ermächtigung zur Grundrechtseinschränkung klarmachen). Die Satzung selbst kann sich dann darauf berufen, dass das Ermächtigungsgesetz das Grundrecht genannt hat.
| Also: | Das Zitiergebot gilt auch für kommunale Satzungen – aber mittelbar über das Ermächtigungsgesetz. Wenn das Ermächtigungsgesetz nicht zitiert, ist die Satzung (als darauf gestützte Norm) fragwürdig. |
4. Die Praxis: Landesgesetze zitieren (manchmal) – Satzungen nie
| Landesgesetze | In einigen Bundesländern wird das Zitiergebot (für Landesgesetze) manchmal beachtet (aber nicht konsequent). |
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| Kommunale Satzungen | Nie zitieren sie Grundrechte. Sie berufen sich meist pauschal auf das ermächtigende Landesgesetz. |
| Das ist verfassungswidrig – wenn die Satzung (z.B. eine Gebührenordnung) tatsächlich in ein Grundrecht (Art. 14 GG) eingreift. | Das BVerfG hat dies aber nie moniert (weil es die kommunalen Satzungen als „untergesetzlich“ ansieht, die das Zitiergebot nicht direkt treffe). |
5. Das Fazit (zitiergebotklar)
Das Zitiergebot des Art. 19 I 2 GG gilt nicht nur für Bundesgesetze – es gilt für alle formlichen Gesetze (Bund und Länder) und mittelbar auch für untergesetzliche Normen (Rechtsverordnungen, Satzungen), die auf einem Gesetz beruhen. Kommunale Satzungen schränken sehr wohl Grundrechte ein (z.B. Eigentum, Berufsfreiheit). Da sie „auf Grund eines Gesetzes“ ergehen, müssen sie das Zitiergebot über das ermächtigende Gesetz beachten (das Ermächtigungsgesetz muss zitieren). Die herrschende Lehre, die das Zitiergebot auf „Parlamentsgesetze“ beschränkt, ist zu eng und verfassungswidrig – denn Art. 19 I GG spricht ausdrücklich von „auf Grund eines Gesetzes“ und meint damit alle untergesetzlichen Normen.
Juristische Pointe (zitiergebotklar):
„Das Zitiergebot gilt nicht nur für den Bundestag – es gilt auch für den Landtag und (mittelbar) für den Gemeinderat. Wenn eine Kommune einen Gebührenbescheid erlässt, der auf einer Satzung beruht, die (mittelbar) in Grundrechte eingreift, dann muss das* Ermächtigungsgesetz (des Landes) das Grundrecht genannt haben. Tut es das nicht, ist die Satzung nichtig . Die Kommunen sind keine rechtsfreien Räume – sie sind an das GG gebunden, genauso wie Bund und Länder.“